据《中国城市客运发展报告（2021）》统计，截至2020年底，我国31个省（自治区、直辖市）城市公共汽电车经营业户数4252户，其中包含国有企业1374户（占比32.3%）、国有控股企业410户（占比9.6%）、私营企业2101户（占比49.4%）等。2022年3月25日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式印发，文件指出建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。城市公共交通是关系国计民生的特殊行业，具有自然垄断性和规模经济性，市场结构独特，行业特征显著，属于准公共产品和公共服务的范畴，具有公益性和经营性的双重属性。如何在构建和支撑城市新发展格局的背景下，进一步做大做强公交，还需要进行战略性、前瞻性的考虑。

一、历史发展轨迹表明公交市场整合是发展趋势

纵观公交历史的发展，我国城市公交运营模式改革大致经历了以下三个历史阶段：

第一阶段：开始起步阶段（建国初期—1978年）。城市公交属于国有公益事业，由国有的公共汽车公司运营。公交服务完全依赖政府供给，政府通过补贴以国有企业形式供给公交服务。到70年代末，各种公交问题开始凸现，人们更多的涌向城市，公共汽车运力不足、公交设施不健全等问题日趋尖锐。这一阶段，公交运营的所有成本都来自于政府补贴，国营公交公司缺乏竞争机制，使得公交本身没有改善经营管理、降低运营成本和提高经济效益的积极性，导致公交公司亏损严重、车辆老旧、人员庞杂，每年依赖政府巨额补贴才能低效率地运转。

第二阶段：改革探索阶段（1979年—2007年）。党的十一届三中全会召开后，社会经济发展加速，公交企业开始更新观念、加快发展，通过设立有限责任公司、实施资产置换、吸纳民营资本和外资投入等运作形式，最大程度地优化、改造运营线路。1985年4月，国务院转发城乡建设环境保护部提出的《关于改革城市公共交通工作的报告》（以下简称《报告》），《报告》认为，必须根据公共交通的实际情况，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《报告》中明确提出“改变城市公共交通独家经营的体制，实行多家经营，统一管理”。这一阶段，公交市场放开的程度超出了最初预期，许多地方公交市场的过度分割带来了不良后果，出现了恶性竞争、争抢客源、线路重复、服务质量差等现象。

第三阶段：公益回归阶段（2008年至今）。经历了第二阶段的“放”，城市公交市场普遍存在的管理混乱、盲目逐利、安全事故多发等问题，引起了社会各界的深刻反思。2004年，建设部发布《关于优先发展城市公共交通的意见》，其中将城市公共交通明确定位为“关系国计民生的社会公益性事业”。而关于公交行业改革的说法则由“搞活”变成了“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”。在这一阶段，各地逐步开始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是从盈利性入手，并开始着手兼并重组公交企业，重点是通过恢复国有或国有控股公交企业为主体的局面来恢复公交的公益性。

2016年，交通运输部发布的《城市公共交通“十三五”发展纲要》（以下简称《纲要》）明确指出：“政府主导，市场运作。坚持城市公交的公益属性，落实城市公交资源配置、服务质量监管、票制票价制定及调整等政府主导责任；落实城市公交服务提供、安全生产、成本控制等企业主体责任；鼓励企业规模经营、适度竞争。”另外《纲要》还指出，“结合国有企业分类改革，按照‘规模经营、适度竞争’原则，适度整合城市公交经营主体；完善现代企业制度和国有资产管理体制，提高城市公交服务效率和能力；引入市场机制，提高城市公交服务效率和能力；强化监督，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制；鼓励城市公交企业适度开展与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财务状况。”2017年5月1日起实施的《城市公共汽车和电车客运管理规定》（交通运输部令2017年第5号）第六条指出“国家鼓励城市公共汽电车客运运营企业实行规模化、集约化经营。”“规模经营”意味着资源的整合，“政府主导”、“适度竞争”则指明了方向。

目前，城市公交市场已经进入了“收”的阶段，各地纷纷对现有的多家所有制公交企业采用兼并重组的方式，组建新的一家公交企业。2006年，大连成立公交客运集团有限公司，整合10家公交公司的资源，改变公交企业分散独立经营的格局，为大连公交实现统一规划、集约经营、整合资源、深化改革搭建平台和创造了条件。南京市原有7家公交企业，多种所有制并存，2013年，南京公共交通（集团）有限公司与港股控股的雅高巴士集团签订协议，从7家公交公司合并为一个国有公交集团公司下属3家全资子公司（江南公交客运有限公司、扬子公交客运有限公司、新城巴士有限公司）和1家公交场站有限公司，形成以城市公交运营、场站建管为主业，出租汽车、驾校、教培、物业等多元经营并举的格局。重庆市于2002年整合国有公交企业经营资产，以资产为纽带，组建国有控股的重庆市公共交通控股（集团）有限公司，并按照“区域经营”的思路，下属4家公交运营全资子公司（南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、两江公交公司），从企业经营的角度，集团公司只负责票款、人事和公交线路许可的管理。2021年12月23日，广州巴士集团正式揭牌，新挂牌成立的广州巴士集团隶属于广州公共交通集团有限公司，将广州公交集团第二公共汽车有限公司、广州公交集团第三公共汽车有限公司、广州公交集团电车有限公司战略重组，并划入广州市一汽巴士有限公司和广州快速公交运营管理有限公司国有股权，标志着广州市国有公共交通资源整合向纵深、向更高质量发展迈进。2021年5月17日，长沙公交集团有限公司正式揭牌，将全市原有的8家公交企业整合为1家，开启了长沙公交事业改革发展新里程。

从历史的发展轨迹来看，公交市场整合是主旋律，所有一切公交资源必然统一规划、统一管理，对已有的公交市场进行拆分或分割绝非公交发展趋势和方向，必须慎之又慎。为了一味追求竞争而对市场进行拆分，不排除公交公司在追求降低运营成本和提高经济效益的市场竞争环境下，可能会出现局部的市场恶性竞争、争抢客流、线路重复，并在一定程度上可能造成公交市场的混乱秩序，不利于公交线网、场站设施、车辆等公交资源的统一规划、统一管理，造成资源浪费或资源利用效率低等问题，一些偏远地区冷僻的城乡及城郊公交线路的适时开通将受到制约，或者由于政策、服务标准的不一致，必然会影响到城乡居民公交出行服务均等化，使广大农村百姓难以真正享受到与城市居民同等水平的公共交通服务。

二、公交运营市场的核心问题

城市公共交通是最为典型的一种准公共物品，具有明显的非竞争性、非排他性和公益性。公共物品消费者的消费行为并不能够降低其他消费者的消费收益，公共物品消费者之间的关系是非竞争性的；而从公共物品供给的角度来看，在一定范围内，消费者数量增加的边际成本约等于零。交通运输部于2016年7月25日正式印发的《城市公共交通“十三五”发展纲要》对城市公共交通的公益属性给出了明确的定位，即“城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业，与人民群众生产生活息息相关，是政府应当提供的基本公共服务和重大民生工程。”同时，城市公共交通企业作为生产企业又具有一定的经营性，具有鲜明的二重性。从城市公共交通的供给与需求两方面来看，城市公共交通应该由政府统一供给、统一管理、统一规划，公共交通的经营需要政府主导鼓励公交企业改善营运条件，提供更优质的城市公共交通，让人民群众愿意乘公交、更多乘公交。

现阶段，从国内公交企业运营市场来看，我国城市公交企业所有制形式在中心城区的分布主要有以下几个模式：1家国有企业或国有控股企业；2～3家企业，国有企业占主体地位；还有的城市有3家以上公交企业。从各地公交服务水平来看，公交企业的数量、所有制形式与市场秩序、服务质量没有必然的联系，1家企业垄断市场不一定服务就不好，少数几家企业也不一定就会乱。从国外发展经验来看，事实也是如此，首尔市区内66家公交公司全部为私营性质，首尔公交乘客满意度逐年提高，全年运送乘客达16.5亿人次。因此，公交企业的所有制形式与市场秩序、服务质量没有必然的联系。国有企业不一定服务就好，私营企业不一定服务就差，关键是如何通过运营服务协议设定服务质量的标准，并建立科学合理的以服务质量为基准的补贴机制。

2017年5月1日起实施的《城市公共汽车和电车客运管理规定》（交通运输部令2017年第5号）第十四条指出：“城市公共交通主管部门应当根据规模经营、适度竞争的原则，综合考虑运力配置、社会公众需求、社会公众安全等因素，通过服务质量招投标的方式选择运营企业，授予城市公共汽电车线路运营权。”第五十七条指出：“城市公共交通主管部门应当建立运营企业服务质量评价制度，定期对运营企业的服务质量进行评价并向社会公布，评价结果作为衡量运营企业运营绩效、发放政府补贴和线路运营权管理等的依据。”因此，在以规模经营、适度竞争为原则，以服务质量招投标为导向的公交运营市场，核心问题不在于所有制的形式等，而在于政府要规范城市公交的市场准入、退出，建立起一套科学、规范的公交线路运营权授予、成本规制核算制度和服务质量评价制度，提升公交服务质量。