近年来，公交运营难题屡现，不少公共汽电车客流大幅下滑、企业普遍经营困难，更有公交公司出现了停运风波。10月9日，交通运输部等九部门和单位出招推进城市公共交通健康可持续发展，包括落实运营补贴补偿政策、允许符合条件的新增场站配套一定比例的附属商业等面积，以及开通通勤、通学、就医等定制公交线路等。

困局

公交作为城市公共交通服务，投入大、回报周期长，长期以来基本靠财政补贴维系。10月9日，交通运输部、国家发改委、公安部、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、中华全国总工会印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》(以下简称《意见》)，提出完善城市公共交通支持政策、夯实城市公共交通发展基础、加快落实城市公共交通用地综合开发政策、加强从业人员权益保障、加强组织实施保障五方面共15项政策举措。

《意见》在推进城市公共交通健康可持续发展的同时，也意在破解持续多年的公交运营困局。据交通运输部解读，近年来，受疫情等因素影响，公众出行习惯发生深刻变化，城市公共汽电车客流大幅下滑，城市公共汽电车企业普遍经营困难，行业可持续发展面临挑战。

历年的交通运输行业发展统计公报显示，2019年公共汽电车完成客运量691.76亿人，下降0.8%。2020年公共汽电车客运量442.36亿人，下降36.1%。2021年公共汽电车客运量489.16亿人，增长10.6%。2022年公共汽电车客运量353.37亿人，下降27.8%。与2019年客运量数据对比，2020年降幅36%，2021年降幅29%，2022年降幅49%。

公交困境在各地的公交客运量上也有体现。以北京为例，根据北京公交集团历年发布的社会责任报告，截至2018年底，北京公交年客运量达30.17亿人次，2019年北京公交完成客运量31.34亿人次，2020年客运量为18.8487亿人次，2021年客运量为22.96亿人次，2022年北京公交集团年客运量达17.26亿人次。客运量整体呈波动下行态势。

虽然上述数据的下滑也因叠加疫情因素，但从疫情前来看，从2014年开始公交的客运量也呈逐年下降趋势。有数据显示，2014-2019年平均每年客运量自然流失2.41%。

分流

困局之中，不少公交公司曾出现停运风波。例如，今年2月23日，商丘公交公司在官方公众号“商丘公交”发布通告称，3月1日起暂停运营商丘市市区公交线路。2月12日，黑龙江省漠河公交公司也曾发布通告称，由于亏损严重，决定2023年2月15日起城市公交暂时停止运行。不过，两家公交公司发布停运公告后均迅速宣布会继续运营。

在公交风波频现的同时，据公安部统计，截至今年6月底，全国汽车保有量达3.28亿辆，居全球第一。汽车保有量从2012年的1.2亿辆增长到3.28亿辆，十年间机动车增长了2.73倍。同时，中国自行车协会数据显示，2022年，我国双轮电动车社会保有量已突破了3.5亿辆。

公交客运量与其他交通工具保有量的此消彼长，恰是公交乘客流失的原因之一。泽募家首席研究员张竹然向北京商报记者介绍，公交客运的连年流失需要从两个方面去探讨。“首先是一二线大城市，在大城市工作生活的人们往往倾向于轨道交通或自驾，这样在时间上更有保障，公交客运主要的参与者往往是时间敏感程度较低的老年人，而老年人的消费除医药、养老之外远不及年轻人。其次，在三四五线等下沉城市，私家车的普及程度也很高，尤其是近年来新能源车的普及，极大降低了居民的购车成本，自然导致公交客运的需求量大幅度下降。”

此前，一位业内人士也曾在接受媒体采访时表示，选择搭乘公交的乘客，要么是中老年人，要么是家附近没有地铁站，或者电动车、共享单车无法抵达目的地，才会选择搭乘公交。

“新兴交通工具的增加可能是公交客运量流失的原因之一，其他原因还有票价上涨、交通拥堵、运营模式老化等诸多因素引发了用户出行习惯的改变等。”深度科技研究院院长张孝荣向北京商报记者表示，“可以说公交车这种客运模式已经到了退出市场主流的阶段了，客运量流失是必然趋势，但运营机构一定要重视这个趋势，不要盲目扩大。”

求变

“未来公交仍将存在，但求变在所难免。”北京师范大学政府管理研究院副院长、产业经济研究中心主任宋向清在接受北京商报记者采访时表示。

在此次《意见》中，便为公交的“存在”与“求变”指明了路径。关于“生存”，在五大方面中的完善城市公共交通支持政策方面，《意见》提到，要落实运营补贴补偿政策，包括要求各地合理确定城市公共汽电车服务标准，落实城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任，因地制宜建立并实施成本核算和补贴补偿制度等。同时，加强政策支持，包括要求各地在保障新能源城市公交车辆夜间充电执行低谷电价的基础上，在日间设置部分时段执行低谷电价，以及用好城市交通发展奖励资金和农村客运补贴资金等政策、利用地方政府专项债券等工具支持城市公共汽电车场站充换电基础设施建设等。此外，保障公交优先通行，包括促进公交专用道连续成网、强化公交专用道使用监管等，合理引导公众出行，包括加强绿色出行和公交出行宣传，鼓励各地制定差异化停车收费政策、建立绿色出行奖励和错峰出行制度等。

关于“求变”，《意见》提到，要完善价格机制，包括要求各地建立城市公共交通价格动态调整机制，对城市公共交通现有价格水平开展评估并及时优化调整，对定制公交等线路实行政府指导价或市场调节价，对长距离公共汽电车线路探索采用按里程计价方式等。

这是否意味着公交的票价可能上涨?张竹然认为，“这是有可能的”：“毕竟最近十几年来，生活成本的上涨是肉眼可见的，考虑到公交公司的运营成本，适当上涨价格无可厚非。但是市民会否买单则是另外一回事。”中国交通运输协会新技术促进分会专家委员解筱文也向北京商报记者指出，提高票价可以增加公交公司的收入，缓解运营收入不足的问题，减轻财政补贴的负担。但是，提高票价可能会对乘客的出行造成一定的影响，可能会降低乘客的出行意愿，从而减少客流量。

不过，张孝荣则认为，《意见》中提到完善价格机制，并不一定意味着公交票价会上涨。他指出，政府也可以通过其他方式提供补贴或支持，以减轻公交公司的运营难题。提高公交票价并不能单独解决公交公司的运营难题，需要结合其他举措来全面解决问题。

造血

着眼于城市公交的运营与“造血”，宋向清指出了一大“题面”：乘坐公交车的市民存在一个低位刚需。

“随着公交车乘坐者刚需一族的不断固化，公交车客流量减少将逐渐变缓，并最终保持在一个合理区间，预计可以保持高峰时期大约30%左右的低位客流量。”宋向清表示，“这是未来公交车服务的主流人群，主要是老年人、学生和新市民。对于公交车运营应该基于这些特定族群建立灵活服务机制，公交车站、公交线路、开行时间和频次等应根据乘坐者的习惯和规律进行调整，比如针对学生乘客，应该加大放学和上学时间点开行频次，对于老年人应在其买菜、接送幼儿园孩子等特定时间和线路增加开行频次。同时，调整激励机制，让公交车司机愿意为少数乘客或特殊乘客提供专属服务。”

解筱文也表示，在一些城市中，公交车仍然发挥着重要的作用，尤其在一些偏远地区和地铁无法覆盖的区域，公交车仍然是重要的交通工具之一。同时，对于一些老年人等特殊群体，公交车也是他们出行的重要选择之一。

值得注意的是，《意见》提到的十五项措施，已然覆盖了相关的方方面面。在涉及运营的方面，《意见》提到，夯实城市公共交通发展基础，包括支持城市公共汽电车企业充分利用运力资源，开通通勤、通学、就医等定制公交线路等举措。在涉及“造血”的方面，《意见》提到，支持发展“公交+旅游”服务模式，适度加密主要客运枢纽至城市景区景点的公交线路，支持城市公共交通枢纽场站拓展旅游服务功能。此外，加快落实城市公共交通用地综合开发政策，包括允许符合条件的新增场站配套一定比例的附属商业等面积、根据设施功能分层设定地上地下空间建设用地使用权等。

据此，宋向清认为，公交车出行人员流失正倒逼未来公交车运行机制变革、运行功能变化和车身内外布局美化，意味着公交车品质和性能将发生变化，随之公交票价调整将是大概率事件。“在新的价格和功能背景下，公交车运营将重新建立新的平衡，公交车新常态也将同时确立。”宋向清表示，“未来，公交车的发展趋势是小型化、功能化、时尚化，定位则是充当城市特定场景和特定单位的服务车、宣传车和流动风景线。”

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