公交被钱所困，但不能迷了方向

——二论鼓励和引导各类投资主体参与城市公共交通事业的政策不会变

袁建光

商丘公交事件，社会舆论出现一种疑惑，民营企业能不能成为公交公司的经营主体?因为公交企业具有公益性，民营企业要经营民生工程的合法性在哪?

—、城市公交的经营主体选择，

国营并非唯一

我们从以下两个方面来看，一是民营企业是否能经营公交营运服务?理论依据和政策依据在哪?二是民营企业是否能经营好公交企业?有成功案例吗?

首先从我国基本经济制度来看，我党十五大就把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确立为我国的基本经济制度，明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。党的二十大提出“两个毫不动摇”，即“我们要构建高水平社会主义市场经济体制，坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”这是民营经济的根本制度保障!而我国基本经济制度已写入了宪法，更有法律在保驾护航。

即将出台的《城市公共交通条例》有这样的明文规定:“要求县级以上人民政府鼓励和引导各类投资主体参与城市公共交通基础设施建设和运营服务，并保障其合法权益(第四条)”，表明不管是国营企业，或者是民营企业，都可以从事城市公共交通事业。同时，“城市公共交通线路运营实行特许经营”，只要符合条件的，都可以“依法确定从事线路运营”(第十六条 ); 城市公共汽(电)车线路运营的期限为6年至12年，运营期限届满，由城市公共交通管理部门按照条例第十六条的规定，重新确定从事线路运营的城市公共交通企业”(第十七条)，意味着民营企业享受同等国民待遇。

其次，我们来看看在民营企业在我国国民经济中的担当和作为。从全国来看，民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量，“五六七八九”的影响力令人震撼!

从我们公交行业来看，民营企业的贡献同样不可小觑!网上有种说法，说民营公交在全国公交企业中，数量一度达上万。笔者没有查过可靠数据，但目前有上千家，应该是靠谱的!从东三省看，长春市公交在2019年还有22家民营企业，形成了该市公共汽电车行业”1+22″，即1家国有企业和22家民营企业并存，共有公交线路216条、车辆3770台、从业人员1.2万人的经营现状。哈尔滨市至2019年还有26家民营公交企业，驾驶员4700余名，2925台公交车，占据了哈市公交市场的半壁江山。河北省民营公交(含县级)约195家;吉林省公交目前有96家民营(含其他有限责任公司)。四川省有着100多家公交公司，80%以上是民营企业(含一些股份制企业);广西全区共有城市公交经营业户179户，其中，国有企业21户，国有控股企业8户，民营和私营企业139户，其他性质的企业11户。耒阳市属湖南省辖县级市，140万不到的人口，有着8家民营公交。全国各省市，包括地级市和县级市，都有着民营公交的身影。上海至今还有5家民营公交。深圳公交集团2004年底混改引入香港九巴等战略投资者，成为国有控股企业，香港九龙巴士系第二大股东。

质量上，有不少民营公交很优秀!广州市珍宝白马投资管理集团有限公司是一家港资集团公司，以“珍宝巴士”、“白马巴士”双品牌发展、一体化经营，在国内进行城市公交投资、运营、管理为主业的跨地区经营，在广州、南宁、杭州、乌鲁木齐4个省会城市运营8家公交公司，车辆数约5000台，线路210条，员工约10000人。公司秉承“白马巴士，温馨服务”的服务理念，发扬“唯进步，不止步”的企业精神，白马巴士的服务品牌和企业形象渐入人心，荣获多项荣誉。

四川内江公交集团于1997年11月，开启了“国有”改为“民营”的改革，当时是积极响应党的十五大“减员增效、规范破产、下岗分流、鼓励兼并”的企业改革号召，并在2000年12月完成改制，成为四川省第一家公交改制企业，改制后的公司呈现良性发展态势，下辖经济实体达15个，年产值突破亿元大关;集团实施“主业做优、副业做强”发展战略，把城市公交公益性和社会效益放在第一位，现已成为以城市公交服务为主，涵盖道路客运、驾驶培训、机动车维保及综合性能检测等多元化业务的综合性企业集团。特别党的十八大以来，内江公交集团认真践行“人民公交为人民”初心使命，不断满足新时代人民群众美好出行需求，获得了“全国文明单位”“全国模范职工之家”“全国青年文明号”“全国工人先锋号”“全国巾帼文明岗”等全国、省市荣誉称号，成为享誉全川乃至全国知名的民营公交企业。

福州康驰新巴士有限责任公司是在福州市公交改革进程中，首次以公开招标的方式，由永驰(国际)集团投资有限公司与福州市公交集团有限公司成立的中外合资公司。其中，福州市公交集团有限公司占51%的股权，永驰(国际)集团投资有限公司占49%的股权。2010年起，康驰新巴士的监管权归福州市交通运输委员会。福州康驰新巴士有限责任公司的成立标志着福州市公交线路经营权改革拉开了序幕，创立了公交线路新的合作经营管理模式。福州康驰新巴士有限责任公司严格按照现代企业制度和线路经营权管理办法的要求，规范经营、优化管理、优质服务，推行全新的管理理念和高效的用人机制，为开创福州公交事业新局面，起了表率作用。

二、城市公交“体制机制票制”的三制改革，

是可持续发展的永恒主题

现在有些城市正在进行公交资源整合，有人就说了，是冲着民营企业来的，公交的经营主体要“国进民退”了。这是一个认识误区。 中国古话说，天下大势，合久必分，分久必合。很直白地说出了事物发展的规律和必然。面对新形势，我国公交资源必须要进行新一轮的三制改革。国有公交企业急需“瘦身”，民营公交企业重在整合，这并不是要针对哪个性质经营主体。

上世纪90年代，我国的社会主义市场经济初步形成，城镇化和人口流动，给各地城市公交带来投入不足、乘车难的困境。为适应新型的客运市场，各地政府纷纷引进民营资本进入公交领域，一时间，客运市场呈现多元经济主体在经营，客观上虽解决了市民出行难的问题，但同时带来了市场经营秩序不规范等矛盾。深圳公交走过的路程是很典型的案例。

改革开放之初，深圳这座新城，如同变幻无穷的万花筒，经济发展一天一个样，三天大变样，城市规模和人口急剧膨胀，市民出行需求大增，深圳原有的一家独营的国有公交支撑不住了!此时的特区政府百业待兴，财力捉襟见肘，便于1989年，开启了“政府指导、市场化运作模式”。当年，面对公共交通运力不足，深圳交通部门将线路通过竞投方式承包给深圳市公共汽车公司及西湖企业发展公司营运，开辟了公共中小巴线路。该模式积极鼓励民间投资，在政府投入较少的情况下取得了较快发展。但发展至2007年，全市有了38家公交企业，其中绝大部分是民营企业。他们为特区内外的公交服务做了大量工作，较好满足了市民的日常出行需求。

但是，随着特区内外一体化进程的加快，该模式的弊病也逐渐明显，如：1、公交覆盖率较低，偏远地区公交服务缺乏或不足。2、营运秩序混乱，主要体现在客流量较大的区域。3、事故率较高，交通安全缺乏保障。4、服务质量较低，主要体现在特区外。造成上述现象的根本原因就是市场化运作模式与公交公益性需求的严重背离。深圳公交企业多数是民营企业(最初也不享受或少量享受财政补贴)，主要以盈利为导向，无法兼顾市民的公益需求。因此，“分久必合”的整合就迫在眉睫。

当然，这里有个深层次的原因，就是深圳市财力增强了，财大气粗有底气了!

2007年下半年，深圳市决定将特区内已成功实践的公交特许经营制度推广至特区外，在全市范围建立公交区域特许经营制度，将特区外原有的分散公交企业进行重组专营改革。该项改革的主要目的是将原来的38家公交企业整合为国资相对控股的3家企业(巴士集团、西部公汽、东部公交)，分别负责特区内、宝安和龙岗的公交专营，跨专营区域的线路实行3家竞标，形成一个既相对统一又相对竞争的公交经营新格局。与之相配套的是政府对这3家企业实行以“成本规制”为基础的财政补贴，实行微利经营。2010年1月26日，深圳市公交资源整合大致完成。

当下，深圳公交资源仍有着整合、优化的需求。如“两网合一”的问题，公交如何更好接驳快速发展的轨道线网?与地铁形成功能互补、协同发展、为市民做好最后一公里出行服务。还有就是“MaaS公交”的需求响应，为乘客提供多元化、个性化服务的“定制巴士”、“动态巴士”等等。

长春市政府于2020年1月8日印发了《长春市公共汽电车行业体制机制改革总体方案》，正式启动该市公共汽电车行业体制机制改革，明确了“国有主导、民营参与、特许经营、科学补贴”的改革方向。18家民营公交企业自愿整合重组为4家满足特许经营条件的企业，并于2020年12月15日与行业管理部门签订了特许经营协议，标志着长春市公共汽电车行业体制机制改革中，民营企业整合任务基本完成。原先民营公交企业“小、散、弱”的历史基本结束了。5家特许经营公交企业分别是：长春公共交通(集团)有限责任公司、长春市坤隆客运公司、长春市圆通客运有限公司、长春市明阳客运公司和吉林省亨通贸易有限责任公司。

四川泸州市在坚持形成“一城一交”的公共交通格局中，既充分发挥国有资本资金实力、公益引导的作用，又十分看重民营资本高效管理、市场调节的作用，成立全省首家混合所有制公交企业。企业以“创成公交都市，服务区域中心”为总要求，紧紧围绕“全国一流，全省标杆”的目标定位，加快多元发展步伐，落实公交优先发展战略。

在我国现代化道路的进程中，我们深信，民营公交一定会在城市公共交通事业发展上创造更大的光荣!