多方博弈下的城市道路 “公交优先”是唯一选择

袁建光

多方博弈下的城市道路， 能做到“各行其道、得其所哉”吗?

我们来看看我国城市道路的容量。据住房和城乡建设部部长在国务院新闻办公室举行新闻发布会上介绍，2020年，全国城市道路长度是49.3万公里。当年的全国公路通车总里程达到519.81万公里(见交通运输部《2020年全国收费公路统计公报》)，二者之比是9.48%，近一比十。如果再和我国国土面积相比，城市道路仅有巴掌那么大，一点不为夸张!

就这么点巴掌面积，为满足城市中各类交通工具的出行需求，以及行人的步行需要，我国《城市道路管理条例》第2条规定，城市道路的建设和使用，既包括供车辆通行的车道，也包括供行人通行的人行道。根据道路交通安全法第36条的规定，机动车道、非机动车道、人行道均属于城市“道路”的组成部分，并实行分道通行。其中，机动车道又要分为快速路、主干路、次干路与支路。可想而知，弹丸之地的城市道路，承载的通行压力有多大!

存量显示，我国的大中型城市，机动车的数量已趋饱和。中新网1月11日电 据公安部交通管理局微信公众号消息，据公安部统计，2022年全国机动车保有量达4.17亿辆，其中汽车3.19亿辆;机动车驾驶人达5.02亿人，其中汽车驾驶人4.64亿人。

全国有84个城市的汽车保有量超过百万辆，同比增加5个城市，39个城市超200万辆，21个城市超300万辆，其中北京、成都、重庆、上海超过500万辆，苏州、郑州、西安、武汉超过400万辆，深圳、东莞、天津、杭州、青岛、广州、佛山、宁波、石家庄、临沂、长沙、济南、南京等13个城市超过300万辆。

以北京为例，北京至2022年年底，机动车保有量已达712.8万辆，比上年末增加27.8万辆。民用汽车625.6万辆，增加11.3万辆。其中，私人汽车532.6万辆，增加11.4万辆;私人汽车中轿车290.6万辆。然而，道路情况却令人寒酸。2021年，北京市城市人均道路面积仅7.7平方米，同比增长0.7%，远远低于全国城市人均道路面积18.84平方米。虽说北京是“三个最早”的先导城市，最早实行尾号限行、摇号购车、最早实行公交专用道、最早开辟公交快速通道(BRT)，但仍抵不住迅猛增加的机动车数量。

▲2023年06月中国10大堵城，济南和哈尔滨排在前两位

高德公布2023年06月19日交通报告，显示我国十大堵城上榜，分别是：济南、哈尔滨、北京、重庆、贵阳、深圳、昆明、杭州、大连和广州。其中，前4个城市的高峰拥堵延时指数超过2.0，也就是说，这些城市因交通拥堵而造成通勤时间是畅通情况下的2倍。济南和哈尔滨超越北京，成为全国最堵的两个城市。其中，济南晚高峰拥堵延时指数高达2.28，可以说是“下班最艰难之城”;哈尔滨则是早高峰最堵的城市，峰拥堵指数高达2.10，可以说是“上班最苦逼之城”。高德报告调研的60个主要城市中，在城市高峰通勤时段，有32个城市高峰拥堵延时指数超过1.8，也就是说正常情况通勤30分钟，在这些城市会增加24分钟，达到54分钟。

今年5月29日，百度地图联合清华大学数据科学研究院交通大数据研究中心、北京交通发展研究院等发布《2023年第一季度中国城市交通报告》(以下简称报告)。报告显示，2023年第一季度，我国百城中，近八成城市通勤高峰交通拥堵指数，同比2022年第一季度呈上涨趋势，涨幅TOP3城市依次为武汉、上海、长春。

《2023年第一季度中国城市交通报告》数据

拥堵可以说出诸多原因，如济南在大面积修路施工、哈尔滨则是道路规划不够合理等等。但究其根本原因，还是车太多了，城市道路不堪重负!

两个治堵效果比较明显的城市——杭州和深圳，都是采取了强有力的限行措施，杭州推出了尾号限行，深圳从“禁摩”拓展到“限电”(限制电动自行车)等等。

更严峻的现实是，城市发展是动态变化的。增量的小汽车和二轮电动车，仍在源源不断地涌入城市，分享近乎极限的城市道路资源。

近日，商务部办公厅发布关于组织开展汽车促消费活动的通知，以稳定和扩大汽车消费。商务部将亲自组织开展汽车促消费活动，活动时间为2023年6月至12月。《通知》提到，结合“2023消费提振年”工作安排，统筹开展“百城联动”汽车节和“千县万镇”新能源汽车消费季活动。

“百城联动”汽车节活动首先要求建立“百城联动”重点活动清单。各地统筹部署汽车促消费活动，择优推荐3-5个“百城联动”候选城市及其重点汽车促消费活动安排。商务部将选取特色鲜明、优势互补的约100个城市，形成“百城联动”重点活动清单。

在聚焦全链条促进汽车消费方面，充分发挥百座城市带动作用，聚焦新车销售、二手车交易、报废更新、以旧换“新”(新能源汽车)、汽车后市场等内容，因地制宜打造系列汽车展销活动，持续“拉动增量、盘活存量、带动关联”，全链条全过程促进汽车消费。

与此同时，汽车制造业也是开足马力，加速生产。2021年汽车产量2653万台。2022年汽车生产2748万台，产量同比增长3%，新能源汽车生产722万，增长98%，渗透率26%。2023年1-5月汽车生产1054万台，同比增7%;新能源汽车生产285万台，同比增37%，渗透率27%。仅5月汽车生产231万台，同比增17%;新能源汽车生产68万台，同比增44%，渗透率29.3%，增长速度是激情澎湃。

两轮电动车生产也不甘寂寞，据《中国两轮电动车行业白皮书》显示，2021年中国两轮电动车累计销量为4100万辆。根据立鼎产业研究网数据，我国两轮电动车保有量在2.5亿﹣3亿台，预计2022-2024年新国标替换量为2500万、3000万、2500万辆，预计2022-2024年两轮电动车需求量为5815万、6384万、5964万辆，行业未来年销量稳态约6000万辆+。2019年《新国标》实施后，各省市均对超标两轮电动车设置了替换过渡期，据国海证券研报显示，过渡期大多于2022-2024年截止，两轮电动车即将迎来换购高峰。业内人士豪情万丈表示，“行业下半场已至”。

一方面要发展经济，汽车是支柱产业的龙头，两轮电动车也是巨大的消费市场。一方面是城市道路资源有限，僧多粥少。如何平衡二者关系，做到“各行其道、得其所哉”，成了各地地方政府、交通主管部门、公安交管部门共同难题。

历史是面镜子。回顾上世纪四十年代的欧美国家，我们能看见现实的身影。二战后欧美各国急需振兴经济，汽车工业财团嗷嗷待哺，发展私人小汽车就成了国策。法国在鼓励发展私人交通的政策力度大，私家车数量急剧增加，导致上世纪70年代初城市交通几乎陷于瘫痪，其他欧美国家也类似。有数据显示，70年代，法国的私家车数量竟达到每千人300多辆!多种抉择下，巴黎市政府确立了“公交优先”战略，制定了多项发展公共交通的政策，交通拥堵问题逐渐得以解决。至今，常态下的巴黎市区公共交通出行占总出行比例，仍稳定在67%，高峰时间公共交通的出行比例高达83%。欧美各国根据本国实际，也纷纷制定了优先发展公共交通战略，并取得显著成效。

一个花甲过去了，欧美国家积累了十分丰富的公交优先经验，成功案例很多。主要体现在以下三个方面：

日本公共交通

一、优化财税政策的扶持力度。各国都建立稳定的公共交通资金投入机制，通过财政拨款，设立相关税费和专项基金等为城市公共交通的发展提供资金来源。如日本公交建设的资金来源主要是国家拨款、地方政府拨款和贷款;法国巴黎的公共交通税规定，凡是享受公交服务且职工数超过9人的企业，不管是国有还是私营，都要按工资总额的1.2%~2%上缴公共交通税。巴黎交通管理委员会每月将收取的公共交通税分配给公交企业，用于支付运营成本，是弥补企业亏损的重要来源;伦敦和新加坡实行”市中心收费制度”。私车进入市中心后要另外付费，利用市场机制控制市中心交通流量。他们认为，城市道路是一个公共空间，当私车把公共空间变为私有空间时，私人就占有了公共资源，如果公共资源又十分紧缺，就要进行合理付费;美国部分地区、日本东京等城市，对私家车加收一系列的费用，包括进城拥堵费、高架建设费、高额停车费、污染治理费等，提高私人小汽车的使用成本，降低市民购车的意愿。

法国公共交通

二、设置公交专用车道，并形成网络。在已有 BRT 车道的路段也可以再设普通公交专用车道。巴黎对公交车道实行了专门”保护”。虽然多数街道狭窄，且80%为单行线，但在主要路段都设置了公交专用道，印有醒目的” BUS “字样，不少单行车道甚至开辟”逆行公交车道”，配上专门的公交车通行信号灯，让公共交通工具优先通行。为防止私家车抢占公交专用道，很多路段都建有隔离设施，形成封闭的车道;对在公交专用道上乱停乱放的车辆进行严厉处罚135欧元，远高于普通违章停车罚款的35欧元。美国纽约设置大容量车道( HOV 车道)。它其实是一种专用车道，相对快捷，但只允许乘坐人数达到规定要求的车辆通行，否则会被重罚。政府鼓励市民在不超载的情况下尽量拼车出行，以减少通车量、缓解拥堵、节约能源、降低污染。

英国公共交通

三、建立了比较完善的法律体系。早在1964年美国联邦政府就通过了《城市公共交通法》，并承诺提供拨款资助各地区交通规划项目，最高数额达到总费用的2/3，目的就是要维护已有的公共交通系统，还要改善和扩大其服务。此外于1970年通过了《城市公共交通扶持法》，明确规定公共交通获得道路权，开辟公共汽车专用道或优先通行道。在1974年能源危机后，国会首次批准对公共交通的公共拨款和经营性补贴。1991年，《综合地面交通效率法》经联邦总统布什签署通过，该法提供了限制小汽车使用和鼓励公共交通的必要框架，要求在城市中实施综合交通规划，明确要求重视各种交通方式的协调和配合，包括公共交通、小汽车、自行车和步行，并进一步要求制订州和大都市范围的长期综合交通规划。1995年至2001年间，法国政府相继颁布了一些与城市公交相关的法律，其中最重要法规是《空气清洁法》和《国家城市振兴协作法》，充分体现了政府在优先发展城市公共交通方面的政策导向作用。1971年德国颁布了《客运交通经济法》。1979年又在该法的基础上颁布了《有关公共客运法》。客运法中对市场准入、运营监管、资金来源等重大问题作了具体详细的规定。并规定了经营者所需有的专业知识、专业能力，需要通过道路客运交通部门考核验证;车辆和设施必须符合安全条件;经营者必须在经营有效期限内以符合公共交通利益和技术的方式经营等等。

美国公共交通

中华民族的大智慧是海纳百川、有容乃大，具有很强的后发之势。我国城镇化起步，比欧美国家晚了几十年。但改革开放后却得到迅速发展。

据胡鞍钢介绍，欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化，在从20%左右增长至50%水平，分别大致经历了100年、60年和65年，而中国从20%到50%用了30年。特别是21世纪开始，我国呈爆发式增加。2011年城市人口历史性超过了农村人口，城镇化率达到51.3%，城市总数是657座;2022年中国城镇化率为65.22%，城市总数685座，包括4个直辖市、293个地级市、388个县级市。如此快速发展，十分切合诺贝尔经济学奖得主、世界银行前副行长斯蒂格利茨的预言，“21世纪影响人类进程的有两件大事，一是以美国为首的新技术革命，一是中国的城市化。”

进入21世纪，我国不少大中城市出现道路拥堵现象。政府主管部门很早察觉，借鉴欧美国家经验，于2004年首次提出优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。2005年，国务院办公厅转发了《关于优先发展城市公共交通的意见》(国办发[2005]46号)，这是有关发展公共交通的一个全面系统的文件。2006年，建设部、国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城[2006]288号)。2008年，交通部接手管理城市公共交通，在提交给司法部的《城市公共交通条例》稿中，正式确立公交优先战略。2011年，交通部在全国“开展国家公交都市建设示范工程”，将公交都市创建作为推动城市公交优先发展的重要载体。截至2023年1月，交通部已公布六批国家公交都市建设示范城市，共有76个城市被命名为国家公交都市建设示范城市。

实践证明，创建”公交都市”是治堵良方。对于缓解城市交通拥堵、降低能源消耗、改善生态环境具有重要的战略意义。创建国家公交都市不仅是一项国家级荣誉，更是优化城市交通管理运行体系，顺应新时代城市发展方向，满足城市品质提升，解决人民群众基本出行需求的重大举措。

笔者注意到，在今年“关于拟授予张家口等市“国家公交都市建设示范城市”称号的公示”中，新增了“请社会公众对上述城市国家公交都市创建、城市公交企业欠薪欠保等情况进行监督”。对申报的当地政府在财政支持的政策上，提出了近乎“一票否决”的要求。

“公交优先”的可持续发展，离不开有章可循、有法可依的法律保障。我们看到，今年5月31日，国务院办公厅印发了《国务院2023年度立法工作计划》，在第二大类“拟审议的行政法规草案(17件)”内，同时涵盖了预备制定19项行政法规草案，城市公共交通条例，赫然在目第一条，令人鼓舞飞扬。只是笔者对“预备制定”的涵义不够了然，咨询了司法界朋友，明白了“预备制定”指的是还在考虑、筹划之中，尚未进入“议事日程”。也就是具体的制定时间没有确定，只是表达有制定意向之意。再进一步了解，才知，其实我国每年的立法申请数量是巨大的，那就要看申请制定的法规重要性，紧迫性。

我们干这行的，当然希望《城市公共交通条例》能尽快出台，把城市公共交通优先发展纳入法制化的轨道。用法律明确公交发展中的政府责任，规范公交企业的经营行为，保障乘客的正当权益。好在已排在“预备制定”的首位，曙光在前。